Harcèlement moral, discriminations, fraude, atteintes à la probité : les établissements publics sont aujourd’hui confrontés aux mêmes enjeux que les entreprises privées. Les enquêtes internes deviennent un véritable outil de gouvernance, mais obéissent encore à des règles spécifiques qu’il convient de maîtriser.

Résumé

Les enquêtes internes ne sont plus l’apanage des grandes entreprises soumises à la loi Sapin II. Hôpitaux, universités, collectivités territoriales, établissements publics nationaux, EPIC ou sociétés publiques locales recourent désormais de plus en plus fréquemment à des enquêtes administratives pour traiter des situations de harcèlement moral ou sexuel, de discrimination, de fraude, de conflits d’intérêts ou d’atteintes à la probité.

Si cette évolution rapproche progressivement les pratiques du secteur public de celles du secteur privé, les établissements publics demeurent soumis à un cadre juridique spécifique : communication du rapport, articulation avec l’article 40 du Code de procédure pénale, contrôle du juge administratif, protection des agents ou encore règles particulières en matière disciplinaire.

Comment conduire une enquête interne efficace dans un établissement public ? Pourquoi le choix de l’enquêteur est-il devenu un enjeu stratégique ? Et en quoi l’avocat enquêteur constitue-t-il aujourd’hui une garantie d’indépendance et de sécurité juridique ?

Pendant longtemps, le secteur public faisait figure d’exception.

Dans l’imaginaire collectif, les enquêtes internes seraient une création du monde de l’entreprise.

Elles évoquent spontanément les programmes de conformité, la loi Sapin II, les dispositifs d’alerte, les directions éthiques ou les grandes sociétés cotées.

Pourtant, cette représentation est trompeuse.

Les administrations conduisent des enquêtes administratives depuis plusieurs décennies.

Inspections générales.

Inspections des services.

Enquêtes disciplinaires.

Missions d’inspection.

Le secteur public n’a donc pas découvert l’investigation interne avec la compliance.

En revanche, il en redécouvre aujourd’hui les usages.

La multiplication des signalements, le développement des dispositifs d’alerte, les obligations croissantes de protection des agents et la judiciarisation des relations de travail ont profondément transformé la place de l’enquête interne au sein des administrations. Celle-ci est désormais devenue, dans de nombreux cas, un préalable indispensable avant toute décision disciplinaire, réorganisation d’un service ou transmission au procureur de la République.

Le paradoxe est intéressant.

Alors que les entreprises privées se sont inspirées des méthodes administratives d’investigation, les établissements publics adoptent désormais des standards méthodologiques issus du monde de la conformité.

Les deux univers convergent.

Les risques sont désormais les mêmes

Les signalements reçus par un centre hospitalier, une université ou une collectivité territoriale ressemblent de plus en plus à ceux rencontrés dans une entreprise privée.

Ils concernent notamment :

• le harcèlement moral ;
• le harcèlement sexuel ;
• les discriminations ;
• les conflits d’intérêts ;
• les atteintes à la probité ;
• les fraudes internes ;
• les manquements déontologiques ;
• les violences au travail ;
• les dysfonctionnements organisationnels.

L’enquête interne poursuit alors plusieurs objectifs.

Établir la réalité des faits.

Identifier leurs auteurs.

Comprendre les causes.

Protéger les agents.

Prévenir leur renouvellement.

Et permettre à l’autorité administrative de prendre une décision éclairée.

Elle constitue également, dans de nombreuses hypothèses, un élément essentiel de sécurisation de l’administration face aux contentieux futurs.

L’enquête n’est donc plus seulement un outil disciplinaire.

Elle devient un instrument de gouvernance.

Le véritable enjeu n’est plus d’ouvrir une enquête.

C’est de choisir celui qui la conduira.

À mesure que les enquêtes internes prennent de l’importance, une question devient centrale.

Qui doit les conduire ?

Le service des ressources humaines ?

L’inspection générale ?

Une équipe spécialement formée ?

Un cabinet extérieur ?

Un avocat enquêteur ?

Le choix est loin d’être neutre.

Comme le rappelle l’article publié dans WEKA Le Mag, la crédibilité même de la procédure dépend largement de l’identité de l’enquêteur. Trois options sont aujourd’hui ouvertes aux employeurs publics : conduire eux-mêmes les investigations, recourir à un cabinet spécialisé ou confier la mission à un avocat enquêteur. Le Défenseur des droits recommande d’ailleurs, dans les dossiers de harcèlement, de privilégier un intervenant extérieur à la chaîne hiérarchique afin de renforcer les garanties d’impartialité.

Autrement dit, l’indépendance de l’enquêteur n’est plus une question accessoire.

Elle conditionne désormais la confiance que les agents, les organisations syndicales, les juridictions et parfois même le parquet accorderont aux conclusions de l’enquête.

Pourquoi les établissements publics recourent-ils de plus en plus à un avocat enquêteur ?

Cette évolution répond à plusieurs besoins.

D’abord, l’indépendance.

Lorsqu’une enquête concerne un membre de la direction, un cadre supérieur ou des dysfonctionnements impliquant plusieurs services, il peut être difficile pour une administration de convaincre que les investigations seront conduites avec une neutralité absolue.

L’intervention d’un avocat extérieur permet de renforcer cette crédibilité.

Ensuite, la méthode.

Une enquête interne ne consiste pas uniquement à recueillir des témoignages.

Elle suppose de définir un périmètre précis, d’identifier les éléments de preuve utiles, de conduire des auditions dans le respect des principes fondamentaux, d’analyser les pièces recueillies et de rédiger un rapport susceptible de résister au contrôle du juge.

Enfin, l’articulation avec le risque pénal.

Certaines situations imposent une réflexion immédiate sur les conséquences judiciaires du dossier.

Les faits doivent-ils être signalés au procureur de la République en application de l’article 40 du Code de procédure pénale ?

Comment préserver les preuves ?

Comment éviter qu’une enquête administrative ne compromette une future procédure pénale ?

Autant de questions qui dépassent largement le seul champ des ressources humaines.

Une enquête administrative n’est pas une enquête privée

La convergence entre les secteurs public et privé ne signifie pas leur uniformité.

Les établissements publics demeurent soumis à plusieurs règles particulières.

Les droits de la défense ne s’appliquent pas, en principe, pendant la phase d’enquête administrative elle-même, mais seulement lors de la procédure disciplinaire qui peut lui succéder. Le Conseil d’État considère ainsi que l’enquête n’a pas à être conduite de manière contradictoire et que l’agent entendu ne bénéficie notamment ni du droit au silence, ni du droit à l’assistance d’un avocat à ce stade.

Le rapport d’enquête obéit également à un régime spécifique.

En principe, il constitue un document administratif communicable, sous réserve des occultations nécessaires pour protéger la vie privée, le secret médical ou les témoins. Cette communicabilité constitue l’une des principales différences avec les enquêtes internes réalisées dans le secteur privé.

Enfin, le juge administratif contrôle la régularité de la procédure. Une enquête menée sans respecter les principes d’impartialité, de proportionnalité, de loyauté ou de compétence des enquêteurs est susceptible de fragiliser la décision disciplinaire qui en découle.

Les cinq erreurs les plus fréquentes

L’expérience montre que les difficultés tiennent rarement aux faits eux-mêmes.

Elles proviennent le plus souvent de la manière dont l’enquête est conduite.

Les erreurs les plus fréquentes sont les suivantes :

• désigner un enquêteur dont l’indépendance pourra être contestée ;
• confondre enquête administrative et procédure disciplinaire ;
• négliger les conséquences pénales éventuelles, notamment l’obligation de signalement prévue par l’article 40 du Code de procédure pénale ;
• conduire des investigations disproportionnées au regard des faits dénoncés ;
• fonder une sanction exclusivement sur les conclusions du rapport, sans rechercher d’autres éléments de corroboration.

Ces erreurs peuvent affaiblir durablement la solidité juridique de la décision administrative.

Notre approche

Le cabinet accompagne régulièrement des entreprises privées, des grands groupes et des établissements publics confrontés à des signalements sensibles mettant en cause des dirigeants, des agents ou des cadres.

Nos interventions concernent notamment les enquêtes relatives :

• au harcèlement moral et sexuel ;
• aux discriminations ;
• aux atteintes à la probité ;
• aux fraudes financières ;
• aux conflits d’intérêts ;
• aux risques psychosociaux ;
• aux dysfonctionnements de gouvernance.

Avant toute acceptation de mission, nous examinons systématiquement une question essentielle : sommes-nous en mesure de conduire cette enquête avec une indépendance totale ?

Le mandant est informé dès l’origine que nos investigations seront conduites à charge comme à décharge et que nos conclusions dépendront exclusivement des faits établis.

Cette exigence n’est pas seulement déontologique.

Elle constitue, à nos yeux, la première condition de la crédibilité d’une enquête interne.

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L’enquête interne devient un langage commun

Longtemps, les entreprises privées et les établissements publics ont développé des méthodes d’investigation parallèles.

Cette époque s’achève.

Les mêmes exigences d’impartialité, de méthode, de traçabilité et d’indépendance s’imposent désormais aux deux univers.

Les textes continueront sans doute d’évoluer.

Les procédures également.

Une constante demeurera pourtant.

Une enquête interne n’est crédible que si chacun peut avoir confiance dans celui qui la conduit.

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